作者简介：马丽华，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所 副研究员 上海终身教育研究院兼职研究员(上海 200062)

　　内容提要：我国社区教育在蓬勃发展过程中呈现出明显的区域间、城乡间不平衡且社区居民对社区教育的知晓度低的实然状态。社区教育政策是影响社区教育“质”和“量”提升的一项重要因素，在复杂和多元的社区教育政策体系中，其政策环境、政策内容、政策产出和政策过程等影响着社区教育的公平取向。要疏解社区教育政策运行阻滞，需通过实践的深化来促进、完善政策，进而达至政策的更新，即通过保障资源供给彰显政策内容公平，通过打造以政府为主导的“多力合一”平台促进政策过程平衡，通过开发多元学习途径调试政策环境发展，通过向弱势群体倾斜回应政策价值诉求。

　　关 键 词：社区教育；公平取向；政策影响因素；改进路径

　　20世纪80年代，社区教育在我国兴起，从最初作为学校教育的补充到现在成为学习型社会建设的重要一环，其功能正在逐步外显，也亟待外延式发展步入内涵式发展。社区教育诞生以来，随着不同地域的实际需求变化已突破传统教育的种种限制，把教育延伸至基层社区，与社会发展、居民生活紧密相关。为了推动社区教育的发展，我国出台了一系列相关政策，其政策文本类型较多，且政出多门，政策内容强调促进社会公平。社区教育政策中既有相关部门的单独发文，也有多部门的联合发文，这不仅显现出政策文本生产者多元化的特性，同时也说明社区教育带来的有益影响得到了广泛认可且多个部门达成了提升社区教育内涵的共识。目前，社区教育已经成为在一定区域内利用各种教育资源有组织有计划地开展促进社区内全员全面发展和社区可持续发展的一项教育活动。可以说，社区教育的内涵符合教育公平的价值取向，社区教育公平是社会公平价值理念在教育系统的体现。综合教育公平的相关概念，在此将社区教育公平界定为：社区每个成员的学习基本权利和终身学习需求都能得到保障和满足，个体在受教育的过程中被分配到的教育资源(如权利、机会、经费等)能因个体差异(如性别、居住地、社会经验等)和个体需求获得相对应的对待。

　　虽然我国社区教育展现出蓬勃发展的态势，且在部分地区经历了实体化、普及化、规范化以及社会化四个阶段，但由于各地区经济、社会、文化发展情况不同，对社区教育工作的重视和投入程度不同，呈现出明显的区域间城乡间不平衡、社区居民对社区教育的知晓度低、参与度低等现象。这在一定程度上掣肘着《中国教育现代化2035》中提出的“建成服务全民学习的现代教育体系”这一发展目标的实现，而在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，能否通过教育政策来寻求和构建一种促进教育公平的内在机制，是一个亟待深入探讨的重要课题。基于此，本研究以社区教育公平实际的破解为切入点，把社区教育改革与发展命题放在政策的变动中去探讨，关注在我国学习型社会推进的背景下研究如何推动社区教育有效满足居民的学习需求，实现“人人皆学、处处能学、时时可学”，明确今后社区教育实现公平的发展路向。

　　一、社区教育不公平的实际

　　从社区教育政策的内容来看，多项社区教育政策在其“基本原则”中都强调了“社区教育的普惠”“促进社会公平”“以人为本”“以学习者为中心”等内容，“全民学习”是政策文本中的高频词，呈现了公平内涵。例如，《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》(2004)明确：“要树立大教育、大培训观念，面向社区居民开展内容丰富、灵活多样的教育培训活动，提供全员、全程、全面的教育服务，努力满足社区建设和社区居民的需求”。在《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》(2016)中进一步提出：“以学习者为中心，以学习需求为导向，为社区内不同年龄层次、不同文化程度、不同收入水平的居民提供多样化教育服务。体现社区教育的普惠性，促进社会公平。”

　　但是，教育政策只有在发展权利与发展机会的分配、发展条件的分配、发展水平和资格的认定三个阶段体现教育利益分配的公平性，才能真正实现教育公平。[1]目前，我国社区教育不公平实际突出体现在由我国社会结构决定的社区教育资源的分配上的失衡，体现在缺乏法规和政策保障的社区教育经费的投入和使用上的失衡，以及因对个体差异和补偿措施兼顾不够而导致的社区居民接受社区教育的机会和质量上的失衡。

　　(一)社区教育资源分配失衡

　　有学者提出我国现阶段教育政策公平基本原则中应该强调“调剂社会教育资源”。[2]由于我国经济社会发展水平呈现出明显的区域间、城乡间的不平衡性，这就从根本上决定着我国社区教育发展的区域间、城乡间的差距性，且这种差距性反映在社区教育的发展条件、认识理念以及发展广度、深度、高度等多方面。社区教育资源配置的差距首先是地区的差距，我国社区教育政策的发展带有明显的政策“试点”特性，单从社区实验区和示范区的分布和发展来看，社区资源分配很不平衡，同我国的经济发展一样突出了向东部集中和“城市化”趋向，西部农村地区社区教育发展难以得到保障。例如，从2001年开始确定的28个全国社区教育实验区以及至今已公布的六批(含增补)共228个全国社区教育实验区四批共122个全国社区教育示范区的地域分布来看，东部地区的全国社区教育实验区与示范区数量远多于中部与西部地区之和，说明东部与中西部发展很不平衡。这种不平衡是我国社会主要矛盾的一个缩影，即因为社会结构的失衡导致社区教育资源配置的不均衡和不公平，集中反映在城乡之间、地区之间、以及实验区和非实验区之间。

　　(二)社区教育投入严重不足

　　投入不足是制约社区教育发展的根本因素。在中央政策层面，《教育部关于进一步推进社区教育发展的若干意见》(2012)明确了各级政府应当将终身教育经费列入本级政府的教育经费预算。接着，2016年，教育部等九部门发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》又提出：进一步拓宽经费投入渠道，建立健全政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道筹措经费的社区教育投入机制。尽管有政策法规上的保障机制，但受教育理念以及政策执行力度等问题影响，我国社区教育经费投入上仍然存在两个突出问题：一个是资金投入量不足，另一个是政府经费在推进社区教育过程中产生的效率不高。首先，社区教育财政性经费支出严重不足，特别是经济不是很发达的地区或社区在发展社区教育方面举步维艰。社区教育经费与义务教育、高等教育相比简直是微乎其微。且现阶段，我国社区教育经费投入的来源也不是特别广泛，“政府拨一点、社区筹一点、个人拿一点”的经费投入方式中主要以政府、街道拨付为主。其次，社区教育经费的使用效率不佳。即便是在社区教育数字化发展方面取得优异成绩的上海市长宁区对自身社区教育经费使用效率做出的反思也是：一般是集中在有优良条件的教学点，对于条件困难的教学点和弱势群体的投入相对较少。[3]这意味着社区教育投入经费仍未得到稳定性、经常性的保障，缺乏常规性的制度安排。

　　(三)社区居民受教育的机会和质量不均等

　　教育机会的均等已经不是一个抽象的理论问题，开始直接或者间接决定着一个人的生存优势。从社区教育公平的角度出发，获得社区学习机会均等体现的是一种进步意义的教育公平，是社区教育公平实现的前提。从参与人数、覆盖面、发展水平、社区居民享受的教育质量上看，城市和发达地区要分别多于、广于、高于和好于农村及欠发达地区。在城市和发达地区，以促进和追求自身发展完善为目标的居民占了相当大的比例，这与社会经济的发展水平以及人们追求精神文化生活的质量呈正相关；而农村社区教育大多仍是为了谋求生存、生计着想，与城市的社区教育不仅具有类型上的差异，更具有发展程度上的较大差距。此外，社区居民对社区教育的知晓度不高，老年人对信息技术的不自信[4]和疏离形成了一种由年龄构筑的“银色数字鸿沟”。这也从侧面反映出社区居民受教育机会的不均衡，体现出社区教育发展质量和效益不高，体现出社区教育的普惠性不强以及对社区居民个体的针对性不足。

　　二、影响社区教育公平取向的政策因素

　　美国政治学者戴维·伊斯顿认为，“任何政策和法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配”。[5]教育政策活动是制度输出的过程，是政府职能转变的抓手，是执政能力的集中表现，政策的不良与缺失将对教育发展产生严重影响。我国社区教育发展历史表明，社区教育的发展主要以相关政策的颁布与实施来推动、引导和调控，其重大发展节点都是以相关政策法规颁布为标志。社区教育的蓬勃发展与政策的制定和实施密切相关，社区教育政策是影响社区教育“质”和“量”提升的一项重要因素。社区教育政策影响因素具有复杂性和多样性，主体、客体及链接因素都是社区教育政策的核心影响因素。在此，为探索社区教育政策所联系和依赖的各种条件，运用教育政策事实分析，[6]从社区教育的政策环境、政策内容、政策产出、政策过程四个方面分析影响社区教育发展公平取向的政策因素。

　　(一)地方性社区教育政策细则实施力度差异大

　　地方社区教育政策细则趋异是导致社区教育地域不公平的政策因素之一，因为政策环境的不同以及政策主体对社区教育的认识度不同等导致了地方性社区教育政策制定和实施力度的差异化，以致社区教育发展出现不均衡化。

　　1.政策环境差异大

　　社群主义论者认为，讨论正义时必须注重所处的社会结构与制度脉络。[7]社区教育公平能否实现不完全取决于社区教育系统本身，在一定程度上取决于社区教育系统的外在因素(政治、社会、经济与文化等)的规范、限制与影响。从对地方社区教育政策细则的文本研究发现，社区教育的政策产出与政策环境紧密相关。首先，社区教育政策产出作为一种利益互动，社会文化心理已经构成地方社区教育政策的“软环境”，并对其有着深刻的影响。其次地方财政也作为一个重要的影响因子推动或制约着地方社区教育政策的制定和执行。社区教育带有较强的福利性，通常情况下，获得较高财政分权的城市，在建立地方政策方面形成了更为积极的政策细则。而政策环境较差，特别是获得地方财政分权不高的地方，缺乏制定社区教育政策的动力。例如，在中央层面社区教育专项经费政策的推动下，上海市政府层面通过《上海市终身教育促进条例》确立了社区教育专项经费制度，目前上海市的大部分区可达人均2元，甚至部分区已超过人均10元；而国内一些地区还未达到人均1元的标准。

　　2.部分地方政策主体对社区教育的认识不充分

　　部分地方政策主体对于社区教育的作用和意义认识不足，同时影响到社区居民对社区教育的认知。一部分地方政策主体受当前经济条件以及传统观念的制约，对于社区教育在人的健康生活、实现自我价值以及社会服务等方面的重要性与必要性的认识不足，教育行政部门思想不重视、行动不积极、督导不到位。当前，很多省、市、地区还未将社区教育纳入本地区的发展计划，社区教育没有得到应有的重视和支持。特别在部分相对封闭落后的地区，因为政策主体对社区教育认识不到位，对终身学习的观念缺少深度认识，导致政策的制定缺乏针对性、脱离实际、存在形式主义等问题。例如，一部分地方政策主体认为，社区教育在我国的社会发展中并不是缺一不可的，或者把社区教育等同于“休闲教育”，或者等同于普通正规教育的内容和形式，在一定程度上影响了社区教育的社会地位。另一方面，也存在因为地方政策缺乏可操作性、政策执行过程中行政干预过多严重影响社区教育办学主体积极性的现象。

　　(二)社区教育政策中弱势群体补偿性不足

　　基于罗尔斯公平正义的原则，社区教育公平也应具备同一性和差异性的特点。社区教育的同一性是指社区居民均享有同样可能的社区教育发展机会和教育过程质量，需要国家在社区教育资源的分配上尽可能保证均衡。社区教育公平的差异性，是指考虑到地区和人群间的差异性对于处于落后地区和弱势群体补偿更多的社区教育资源。而我国社区教育政策的制定和实施上却表现出对弱势群体支援体系不足和试点政策价值取向偏差的症结。

　　1.弱势群体支援体系不足

　　通过对中央层面社区教育政策的文本研究，发现社区教育政策中倡导社区教育的同一性——“全民学习”，且“全民学习”在社区教育政策文本中是一个高频词；同时也倡导社区教育的差异性——“保障弱势群体的学习机会”。这种学习权应由国家财政权力予以保障，并且使得区域间、城乡间社区教育资源分配平衡，但实践中某些发达地区得以优先发展，而农村地区、西部地区、贫困山区连社区教育是什么都不清楚。弱势群体支援体系不足也体现在社区教育发展质量和效益不高，对各个群体的针对性和普惠性不强。比如，我国东部一些大城市，社区老年大学出现“迟迟不愿毕业”“一座难求”的现象；在广大农村，社区老年教育成为一种“奢求”。中央和地方对弱势群体的资源投入倾斜也大多停留在政策表面，在对弱势群体的社区教育支援体系上投入明显不足。

　　2.试点政策价值取向偏差

　　从社区教育政策的文本来看，大多为有关实验的“通知”。2001年11月公布的第一批全国社区教育实验区28家，其目的就在于通过实验积累有关社区教育经验，为其他地区开展社区教育发挥示范引领和带动作用。为贯彻落实党的十六大提出的“构建终身教育体系，形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”的目标，全国和省级教育行政部门颁布了遴选设立社区教育示范区的相关规定。在这种“实验”特性政策的推动下，国家、省、市三个层面上的社区教育实验区、示范区蓬勃发展。

　　社区教育政策带有鲜明的“实验”特性，即先通过实验区建立一批示范区，然后实现示范辐射，这已经成为社区教育发展的重要途径。但是社区教育政策的“实验”特性也是一把双刃剑：一方面，通过实验区(街镇、项目)，然后遴选出示范区(街镇、项目)的举措，从而形成了以点带面的推进策略，很大程度上推动了社区教育的幅度和内涵的发展；另一方面，社区教育实验区和示范区政策为新的不平等埋下了隐患。实验政策背景下的地区差异，资源配置不均拉大了实验区和非实验区的差距。而且，政策中并未出现向贫困地区和弱势群体倾斜的价值取向，实验区和示范区的遴选数量也呈现出东部集中和“城市化”的倾向；且大多“示范区”的社区教育资源都是建立在政府补助的基础上，这使得“实验经验”在西部地区、农村地区的推广价值和可能性打上了大大的问号。

　　(三)社区教育政策产出效益低

　　教育政策产出是分析教育政策的投入、教育政策的效益、教育政策效率对教育政策的回应程度。[8]社区教育政策效益是指政策执行后出现的结果对政策目标的实现程度。如前所述，我国社区教育政策产出的效益低，这影响了社区教育公平的实现，其中政策执行缺乏法制保障、政策评估标准模糊等是导致社区教育政策产出效益低的重要因素。

　　1.政策实施缺乏法制保障

　　社区教育无论在全国还是在各实验区层面，都基本上等同于“社区教育工作”，是各地区和部门以实验名义认真开展的一项探索性工作，没有从法律和法规的层面做出强制性约束和规定，致使社区教育目前仍属于教育部门乃至地方政府的非常规工作，各地更多地从创建国家社区教育示范区的角度来抓推进和落实，没有形成常规工作制度。目前为止，我国社区教育政策因为没有法制保障，导致社区教育面临组建协调机构、增加经费、提高社区参与率等挑战。

　　2.政策评估标准模糊

　　好的教育评估具有导向、监督功能，是一根有效的“指挥棒”，有助于社区教育的结构调整、资源的整合与优化、典型经验的推广等。通过对社区教育政策的文本研究发现：该政策从确立到现在三十多年的时间始终是“试点”政策，政策内容中对于评估方式、激励方式或惩罚手段以及执行机构的自由裁量范围，都是不明确的。2010年8月，教育部办公厅下发了《关于印发〈社区教育示范区评估标准〉(试行)的通知》，在社区教育实验工作中对教育评估方面进行了初步的探索。但从目前来看，教育评估工作的重视程度和组织力度还不够强、评估体系还不够细，一旦有关的评估和激励方式做出转变和调整，各实验区的积极性就会受到影响，很难长期地维持社区教育的政策关注和实践热情，给社区教育发展带来一定影响。

　　(四)社区教育政策执行中行政化路径依赖度高

　　有学者指出，我国在公共教育政策实施过程中的主要问题表现在控制缺位、控制不当和控制虚化三个方面。[9]政策执行中行政化路径依赖度高是导致我国社区教育政策在实施的过程中出现前述问题的因素之一，这严重影响了社区教育公平的有效推进。社区教育中“自下而上”政策路径狭窄和社会参与力培育不足是导致社区教育政策实施行政化依赖度高的主要因素。

　　1“.自下而上”政策路径狭窄

　　通过对社区教育中央政策和地方政策的文本研究得知，社区教育政策发展由地方政府和中央政府共同推动。在同一权责制度下和中央政策规范的有限空间，同一地方政府会在不同政策阶段做出不同的政策选择进行地方政策细则的理念分化。社区教育政策过程呈现为中央和地方政府互动过程中不断发展、不断完善的政策循环，这种初始阶段的政策循环的直接决定因素是政策主体之间、政策客体之间以及政策主体与客体之间的互动对话空间。[10]地方政府在中央政策的方针下针对自身的实际问题制定当地的政策，目前，这种地方政策模式差异化的空间有限，从而影响了地方政策备选方案的多元产出和典型方案的筛选，即政策供给模式单一，实施过程行政化路径依赖强，间接阻碍了体现个体差异性的政策制定和实施。

　　2.政策社会参与力培育不充分

　　社会参与力在社区教育中起着助推作用和中介作用。社会力量可激发社会创造活力，同时还可在政府治理与基层群众自治之间起中介作用。社区教育实验推进过程中尽管意识到社会参与的必要性，但毋庸置疑的是，目前社区教育政策中“政府统包式的单建模式”色彩较浓，把社区教育的自主权回归民间，培育“自下而上”的社区教育参与的力度不足。行政主导体现在社区教育发展的方方面面，如财力支持主要依赖政府财政投入、工作推进和评价主要由政府部门进行。而非政府组织和各种民间力量的参与是微弱的，还未形成一种结构性的参与力量。这种现象对于社区教育真正走入民间贴近基层群众有一定阻碍作用。

　　三、社区教育政策改进路径

　　在全面推进终身教育和学习型社会建设、教育公平发展的未来道路上，随着政府职能改革的深化，要破解当前社区教育政策实施中的问题，疏解社区教育政策运行阻滞，须深入结合我国社区教育政策的基础性价值诉求，通过实践的深化促进、完善政策，进而达至政策过程的更新。针对现有的社区教育政策存在的问题及其原因，本文借助专业化教育政策分析法，[11]提出完善社区教育政策的内容、过程、环境和价值的实践路径。

　　(一)强化供给均衡彰显政策内容公平

　　1.实践均衡发展理念

　　经过改革开放四十年的快速发展，发展不平衡不充分的问题成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。在主要矛盾发生关系全局的历史性变化的背景下，如何进一步解决社区教育发展不平衡、不充分的问题，需要精准把握其主要矛盾的内涵和外延。社区教育发展不平衡的本质是社会供给与社区居民对教育的需求不匹配，在“新型城镇化”及“乡村振兴战略”中都强调了“以城带乡”“以东带西”等城乡发展一体化、东中西均衡发展的策略，在此大背景下，需要提升对社区教育价值的认知，扭转以城市为中心的发展理念，加强政府对社区教育的支持力度，打破区域发展差异的藩篱，制定有利于“均衡发展”目标实现的配套措施。

　　2.均衡经费投入和基础建设

　　在政策中强调经费投入和基础建设。社区教育带有很强的福利性和公益性，需要有基本的经费投入，需要在政策制定中加强政府的经费投入。同时，在政府投入资金有限的情况下，注重提升专项经费的使用效果，并力争切实形成政府主导、多渠道投入的格局。此外，在推进社区教育的过程中，社区教育平台建设是基础，社区教育资源建设是关键。完善的社区教育基础设施是服务居民终身学习的重要举措。为持续推动社区教育公平发展，需要在政策中明确加强社区教育基础设施建设，将社区教育平台和社区教育资源形成链接，这样可以提升社区教育基础设施的服务效能，有效满足社区各类群体的多元学习需求。

　　(二)打造“多力合一”平台促进政策过程平衡

　　我国社区教育的单一供给体制，需要在政策中强调激活民间组织，重构政府职能部门、民间组织与公民参与三方结构，建立“多力合一”的共建体系。

　　1.激活民间组织，重构力量三方

　　目前社区教育以政府推动为主，社会民间力量参与范围不够广，介入程度不够深，作用发挥不够明显。应当充分激发社会组织和民间社团作用，重拾学习共同体生活的新路径，[12]使其成为社区教育公平开展和广泛开展的重要支持力量；需要从教育政策的角度明确民间社团参与社区教育的活动空间；不断改进政府提供社区教育服务的方式，支持和鼓励专业性社区教育团体的发展；加强建设相应的政策保障与推进机制，促进形成鼓励和组织社会力量共同参与社区教育建设的长效机制。例如，加大力度探索社会化经费筹措机制，巩固和发展终身学习推进员和志愿者队伍，发展社区学习共同体等。

　　基于社区教育的综合性和社会性，为了加大和提升社区教育的力度和效度，需要为社区居民提供系统、多元的学习资源，满足不同社区人员多样化的学习需求。具体来说，需要发挥党政主导力、市场调节力、社会参与力、教育支撑力、基层社区和单位自治力和社会民众主体力的协调互动、优势互补，[13]建立“多力合一”的共建体系。政府要转变职能，鼓励社会组织等力量参与社区教育的推动和政策的制定，整合各部门的社区教育资源，有效地提高社区教育政策的产出效益。

　　2.建立公平的政策评估体系和法制保障

　　社区教育在政策的导向作用引领下取得了一定的进展，但还处于粗放式发展阶段，缺乏规范化、公平的评估体系。需要更加关注社区教育政策方面的引导和评估，把重点放在建设公平的社区教育评估体系上。制定社区教育实验区、示范区的遴选和质量标准体系需要注意区域差异性。例如，基于各地区社会心理的特殊性和不平衡性，对欠发达地区实行政策倾斜。此外，在社区教育活动有了一定社会基础和经验后，建立健全对社区教育工作考核、评价与激励，以评选优秀激励社区教育活动走向深入。

　　再者，完善的法律制度才是实践社区教育公平目标的保障。从国外的发展经验来看，社区教育的推进路径需要大量的法规政策为其保驾护航。[14]政府需出台相关法律法规，明确社区教育最低标准和相应政策保障，确保社区教育公平取向和社区教育政策合理有效执行。目前我国的社区教育还处于初级阶段，发展体系还不健全，在立法中需要充分凸出政府的主导责任，将社区教育纳入政府职责范围。

　　(三)开发多元学习途径调试政策环境发展

　　目前，为了充分实现社区教育的公平取向，需要结合现代互联网技术建立社区数字化服务体系，增进多元学习机会；同时，需要向所有人免费开放公共教育设施，并不断创新社区教育的服务方式，以满足不同个体的学习需求，从而保障学习机会均等。开发多元的学习途径不仅可以优化政策环境，更能增进政策产出效能。

　　1.建立社区数字化服务体系

　　目前，数字化学习成为一个重要的学习趋势。党的十九大也提出了建设数字中国的理念，这一理念成为推动社区教育信息化发展的方针性指导。对此，需要全面地贯彻落实我国的相关政策，科学地、有效地建立覆盖城乡、覆盖各种人群的社区数字化学习服务体系，缩小数字化的“贫富差距”，对民众进行“数位赋能”。同时，还需要认识到激发社区人参与数字化学习的内源性动力、发挥社区人的主体作用、增强社区人的服务协调者作用是提升社区数字化学习服务体系建设效益的关键所在。[15]

　　2.创新学习服务方式

　　目前，在社区学校学习的社区居民居多，其主要原因是距离近、无障碍、低收费。政府需在各类教育机构、培训机构及各类社会文化设施之间建立起开展社区教育的通道，突破体制性和制度性的障碍，通过资源整合，最大限度地实现教育资源共享；鼓励和支持全日制中小学、普通高校、职业技术学校、公益性社会组织机构，敞开大门，更多地向社会开放学习场所和教育设施，为社区居民的学习尽可能地提供教育教学活动。

　　(四)着重向弱势群体倾斜回应政策价值诉求

　　制定弱势群体倾斜政策是保障社区教育政策公平取向的应有之义。为了保障弱势群体补偿政策的有效执行，需要明确政府在保障弱势群体学习权中的责任，需要社区教育专业人员的督促、协调、促进对弱势群体培训的扶持，为此规范师资队伍、提升专职教师的水准是亟待解决的实际问题。

　　1.培养学习权意识

　　学习权是人应有的权利，“从广义上讲，学习权是由学习自由权、以受教育权为核心的学习条件保障权、个体的发展权构成的统一体。”[16]保障公民学习权，“是一切教育法律与政策制度建设的出发点和归宿”。[17]由于中国文化传统中自由的缺失，公民对学习权意识并不强烈。在弱势群体补偿政策制定和实施的过程中，需要培养弱势群体对自身学习权利的认识，并积极创造条件使学习权成为通过法律确认和保障的权利。否则，这种拥有和享有的学习权的可靠性和稳定性就是极脆弱的，不能形成为一项真正的权利。

　　2.制定弱势群体补偿政策

　　那些身处劣势状况的人能否享受到较为公平的受教育机会和学习能力，日益成为评判所在地区的公民受教育权、学习权以及人权的重要指标。[18]但是，社区教育发展不均衡严重制约了弱势群体的学习权得以实现。政府在围绕教育公平目标进行社区教育政策谋划时，需要担负起制定保障弱势群体补偿政策以及执行这些政策的责任。坚持公益性原则，使社区教育资源向弱势群体倾斜成为社区教育制度的核心伦理。国家支持政策和财政拨款应向西部、农村倾斜，建立均衡配置社区教育资源的机制；还要考虑同一地域不同阶层的差异，使社区教育的展开与当地经济文化等元素有效结合，开展富有特色的活动。

　　3.促进社区教育工作者队伍专业化发展

　　我国社区教育师资队伍建设中的一些问题与目前的体制或者机制相关。例如，因为缺乏相应的准入机制，使得从事社区教育教师的人员不仅数量不多，且素质不高、缺乏稳定性。因此，首先要考虑由政府牵头制定涵盖统筹解决的基本框架，改变原有的招聘机制，出台围绕提高师资建设整体水平的综合性长效机制、激励措施和总体框架。其次，特别需要加强专职人员培训。为了有效改善目前社区教育中呈现出来的“学校化”“课程化”的特点，进一步凸显社区教育服务社区居民多元化学习需求的特征，需要明晰社区教育工作者作为管理者或者专职教师的职责、作为兼职人员或者专职人员的具体规定；还需要对社区教育工作者进行资格认定和职业培训，可借鉴日本的做法，发挥大学在培训中的作用，通过准入资格的认证和职业培训来解决目前社区教育工作者队伍面临的专业认同度低和专业发展体系建设不足等问题。

　　概言之，随着我国学习型城市建设的进一步深化，社区教育的终极目标理应是：有效地保障和满足社区每个成员的学习基本权利和终身学习需求，使学习者被分配到的教育资源能因个体差异和个体需求获得相应的对待。分析社区教育实际中的各种不公平现象，探讨这些现象背后的政策因素，进而提出改善我国当前社区教育公平状况的可行路径和策略，有着较深的理论意义和实践价值。现阶段，人们的学习需求因自身因素的影响和外在因素的制约已呈现出多层次、多样化发展的特征。为了更好地满足人们的学习需求，如何在教育资源有限的情况下、坚持普惠原则的基础上开设不同层次的社区教育，如何在坚持区域分异性原则的前提下充分利用地方特色的文化资源使社区教育与地方元素有效结合，是今后亟待解决的难题。在这一背景下，社区教育的公平取向研究和践行任重道远。

　　本文系全国社会科学基金教育学一般课题“‘生命·实践’教育学视野中家校社合作的模型建构与推进策略研究”(BAA180024)的部分成果。

　　参考文献：

　　[1]刘复兴.我国教育政策的公平性与公平机制[J].教育研究，2002，(10).

　　[2]叶忠.试论教育制度公平[J].教育与经济，2003，(2).

　　[3]宋亦芳.社区教育政府经费的使用效益研究——以上海市长宁区为例[J].中国职业技术教育，2013，(3).

　　[4]马丽华，等.老年学员网络自信影响因素路径分析[J].开放教育研究，2018，(3).

　　[5]转引自张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：17-18.

　　[6][8]孙绵涛.教育政策分析——理论与实务[M].重庆：重庆大学出版社，2011：65，66.

　　[7]陈伯璋，王如哲.教育公平[M].台湾：高等教育文化事业有限公司，2014：17.

　　[9]吴开明.政策执行偏差防治路径探析——基于政策执行控制的视角[J].中国行政管理，2009，(1).

　　[10]马丽华.中国都市部における社区教育政策[M].东京：大学教育出版，2016：222-223.

　　[11]孙绵涛.专业化教育政策分析探讨[J].教育研究，2017，(12).

　　[12]汪国新，项秉健.社区学习共同体：重拾共同体生活的现实载体[J].教育发展研究，2018，(9).

　　[13]叶忠海.学习型社会建设研究与探索[M].上海：同济大学出版社，2013：99.

　　[14]马丽华，等.韩国“自上而下”和“自下而上”相结合的终身教育推展框架及思考[J].外国教育研究，2018，(11).

　　[15]马丽华，叶忠海.社区数字化学习服务体系建设效益提升研究[J].教育发展研究，2018，(9).

　　[16]陈恩伦.论学习权[J].中国教育学刊，2003，(2).