【作者简介】马永斌，清华大学继续教育学院，北京100084

　　马永斌（1972－），男，北京人，公共管理博士，清华大学继续教育学院院长助理、副研究员，研究方向为组织理论、教育培训。

　　【内容提要】 继续教育兼具市场性和公共性双重属性。一方面继续教育应当遵循市场规律，通过市场机制配置各方资源，按照市场化方式运作；另一方面作为教育的一种形态，继续教育产品具有准公共物品的特征，政府应当在继续教育工作中发挥主导作用。文章从继续教育及继续教育市场概念入手，围绕继续教育的产业属性展开分析，探讨了政府在继续教育市场当中的职能定位。

　　中图分类号：G72  文献标识码：A 

　　随着经济全球化和知识经济的发展，教育已经成为解决经济发展速度加快对高素质劳动者需求日益增长的矛盾的关键。作为教育体系中的重要组成部分，为在职人员提供教育的继续教育在经济建设和发展过程中发挥着重要的作用。在我国经济体制和政治体制的改革以及社会各项事业发展的推动下，人们对继续教育的需求越来越旺盛，从而在长期发展过程中逐渐形成一种产业。在高等院校、社会培训机构、社会团体等多种主体共同参与的继续教育的情况下，继续教育产业遵循价值规律，计算成本与效益，通过市场机制进行运作。这一市场机制体现在以消费者需求为导向调节课程设置，以市场为手段配置教育资源，以消费者评价为标准评估教育价值。

　　十七大报告中提出了发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型组织，从政治的高度明确了继续教育在国家建设当中的重要意义。这必然推动越来越多的主体加入到继续教育的行业中来，为继续教育产业的形成和市场的发展注入了强大的动力。在这样的背景下，如何紧跟时代的步伐，培养一个健康、有序的继续教育市场，已经成为当前政府在继续教育领域面临的重要问题。下面将从继续教育及继续教育市场概念入手，围绕继续教育的产业属性展开分析，探讨政府在继续教育市场当中的职能定位。

一、继续教育和继续教育市场的概念界定

　　继续教育概念的出现最早始于继续工程教育领域，随着我国经济体制和政治体制的改革以及社会各项事业的发展，继续教育的需求越来越广泛，因而继续教育的内涵已突破了纯粹的工程科技范围，扩展到了包括所有的科技人员和管理人员在内的在职人员。

　　目前，我国继续教育是指已经脱离正规普通教育、已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育；是对专业技术人员和社会在职人员进行知识更新、补充、拓展和能力提高的一种高层次的追加教育。继续教育概念包含了以下四方面含义：（1）继续教育是已经脱离正规普通教育，已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育，主要有成人高等教育、现代远程教育（国家批准试点的高等学校举办的网络高等教育）、非学历培训等；（2）受教育者在学历上和专业技术上已达到了一定的层次和水平；（3）继续教育应该是持续终身的教育；（4）学习的目的是为了更新补充知识、扩大视野、改善知识结构、提高创新能力，以适应科技发展、社会进步和本职工作的需要。

　　与正规的国民教育系列相比，继续教育充分表现出更明显的产业特性和市场特征，存在着供需关系和价值交换。这种供需关系和价值交换的内涵与学习者的工作和实际情况紧密联系，具有高度的个体差异性，因此无法通过国家所提供的公共产品服务——正规国民教育来实现，而是由市场上多个供应主体在学习者需求导向下提供个性化产品来实现交换。继续教育提供的产品是教育劳务，从直接的层面上讲，继续教育市场也就是继续教育劳务的买方和卖方之间交易的场所或交易的组织形式。而继续教育市场的内涵是通过供求和价值关系两方面内容来体现的。

　　从继续教育活动的本质上讲，它是一个传授知识与技能的活动，交换存在于这个活动当中。首先，社会（包括政府、企业）和个人都是培训领域交换的利益实体，是培训需求的一方，即买方。培训机构、办学实体是提供继续教育的一方，即卖方。在继续教育活动中，教育劳务的供给方，按照承诺为受教育者提供教育劳务，受教育者必须交纳一定数目的培训费，并按照规定参加教育活动，同时获取了参加培训的权力，也就完成了一次交换的过程。从价值交换上看，个人作为买方，他们的投资主要考虑教育给自己带来的个人预期收益；企业作为买方，其投资主要是为了通过培训提高企业生产率、提高员工满意度；而政府作为教育的买方，它的投资除了要考虑对国民经济的报酬率以外，还有提高民族素质等社会效益目标。而提供继续教育服务的卖方实现了经济利润，从而完成了价值交换。因此，在继续教育活动中存在着供需交换和价值交换，为完成这种交换必然存在一个市场。

二、继续教育的产业属性

　　在继续教育市场中，继续教育作为一种产业，一方面由于其属于教育这项公共产品的分支而具有公共性；另一方面又由于其运作遵循市场的普遍规律而具有市场性，因此具有自身独特的产业属性。

　　1.继续教育具有提高劳动生产率，培养经济发展所需人才的功能

　　继续教育不同于工业、农业，生产有形产品，创造物质财富，但继续教育却是传授知识和技术的产业，同时又是生产智力资本的产业，具有促进经济效益的作用。

　　2.继续教育的产品是介于公共物品和私人物品之间的准公共物品

　　继续教育产品既具公共产品的属性，又具有私人物品的属性。因为一方面继续教育具有较高的外部利益，即培训学员接受培训后不仅有利于自己的成长，而且社会其他成员也能从中得到好处。另一方面，继续教育也存在效用上的排他性，个人接受培训所带来的利益一般只能为个人享有。因此，以市场方式提供继续教育，不但可以还原这些准公共物品的市场属性，而且往往能比政府垄断供给更高效。

　　3.继续教育产品具有商品性，发生交换

　　继续教育产品具有商品性，其最直接的交换双方是教育组织机构和学员。继续教育机构以培训地为交易场所，以培训服务、培训成果为商品，通过一定的培训周期与学员完成交易行为。对继续教育机构而言，其所提供的教学设计、讲座报告以及管理服务等以有计划的方式，将所需知识、技能等传授给学员，以提高学员的素质的过程和行为就是“生产”过程和“销售”行为；而学员接受培训，参加一定的实践活动，提高其能力的过程，就是“购买”和“消费”行为，这种行为是一种有目的的投资和消费。交易场所是培训地点，交易时间是不同的培训时间，交易价格是学员用于培训和与培训有关的货币性支出和非货币性支出。

　　4.继续教育处于赢利性和非赢利性之间的弹性状态

　　继续教育产品允许在全部成本价格的基础上有一定的赢利空间，赢利并不是继续教育第一位的目标，还追求包括赢利在内的其他多元目标，如追加教育投资用于提高教育质量、实现社会价值等。

　　5.市场应是配置继续教育资源的主体

　　继续教育资源包括资金、设备、场地、师资、生源等许多方面。在我国当前经济管理体制下，随着人才市场的健全，继续教育也应该发挥市场在资源配置中的主导作用，打破垄断，形成多主体参与继续教育运作和投资的格局，以市场需求为导向，调整人才培养方向，充分满足社会需求，适应经济发展需要。

　　6.继续教育市场不是纯粹的自由市场，依赖于合理的管理和规则

　　在制定规则管理交易方面，政府应保持权威和责任。因此，继续教育市场是一个市场和管理的结合体。在实际应用中，我们说继续教育市场化是指继续教育应该市场化，而不是指继续教育在所有领域完全市场化，继续教育市场应当有一定的秩序和规则。

　　综上所述，继续教育产业属性同时具备了公共性和市场性的特征，因此在发展继续教育事业方面不能搞“一刀切”，在管理方式上不能片面地依靠政府的垄断管制或市场的自由放任，而是在政府的主导下，在保证继续教育发展的方向和战略的同时，通过市场机制的运作给继续教育发展注入强大的动力。

三、继续教育市场中政府职能

　　继续教育兼具市场性和公共性双重属性。一方面继续教育应当遵循市场规律，通过市场机制配置各方资源，按照市场化方式运作；另一方面作为教育的一种形态，继续教育产品具有准公共物品的特征，政府应当在继续教育工作中发挥主导作用。在市场机制中，政府的主导作用应该体现在为继续教育市场创造良好的宏观环境、为市场内各主体提供制度支持、管理规范和人力资本支撑三大服务平台。

　　1.制度完善、法制健全的平台

　　我国继续教育的法制化进程一直比较缓慢。1987年10月，国家经委、国家科委、中国科协联合颁发了《企业科技人员继续教育暂行规定》，这是我国专门为继续教育制定的第一个行政法规。同年12月，国家教委等六个部门联合颁发了《关于开展大学后继续教育的暂行规定》对大学后继续教育对象进行了规定。1995年，全国人大通过的《中华人民共和国教育法》，第一次从法律上确立了终身教育的法律地位。北京、天津、河南、广东、四川等省市也相继实现了继续教育地方立法。不少国家部门和省市对各业务系统内和本区域内继续教育科目指南、施教机构建设、高级研修制度、证书制度、学分制度、考核评估制度等做出了具体规定，例如人事部的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》。这些法规的颁布使我国的继续教育工作走上了有法可依、有章可循的轨道，对继续教育的发展起到了较好的促进作用。但仍存在以下问题：（1）缺乏一部通用的法律从国家战略高度对继续教育进行规定和规划，当前继续教育法规多为部门性或省市性法规，业务内容和区域特征较强；（2）这些法规对继续教育提倡鼓励的原则，几乎不涉及强制性的手段，对继续教育还缺乏具体有效的激励机制和保障体制。

　　政府要通过制定行政法规、规章，健全完善继续教育法律制度，加快全国性继续教育立法工作的步伐，为继续教育发展提供法制保障。主要包括以下几方面：（1）明确继续教育的战略定位和发展方向，对继续教育未来的发展进行总体规划；（2）规范继续教育行政管理行为，明确行政管理职能，重点在于制定总体规划、进行宏观调控；（3）制定完善的激励和保障机制，鼓励多主体投入到继续教育中来，对继续教育权利保障、经费保障、激励措施等进行规定；（4）完善法律监督机制，引入多主体监督体制；（5）对在立法过程中克服部门化、地区化的倾向，依法及时清理、修改、废止已经不符合国家法律规定和不适应继续教育发展要求的法规和政府规章。

　　2.管理有序、行为规范的平台

　　随着政府职能的转变，政府逐渐由控制型政府向服务型政府转变，但继续教育的管理体制转轨和改革却比较滞后，出现了不少问题：（1）随着社会各方力量参与继续教育办学的增多，继续教育和培训机构的多头管理问题出现。从办学审批机关和执照核发机关就可以看出政府有教育行政部门、民政部、原人事部等六个部门在负责管理教育培训机构。这种多头管理现象，可能导致管理部门相互推诿，两张皮运作，管理规范和管理制度不能统一；（2）政府管理过度和缺位现象同时存在，一方面，政府机关下属的培训机构垄断了大量的培训资源，不利于市场形成良性竞争机制；另一方面，针对继续教育的行业规范还没有建立起来，政府对继续教育市场缺乏规范、监管不力。

　　政府应逐步退出对培训领域的直接干预，成为继续教育市场竞争规则的制定者和竞争秩序的维护者，为市场各主体搭建管理有序、公平竞争的平台。主要做法有：（1）以政府机构改革为契机，明确继续教育行政主管机构和管理职能，落实权责归属；（2）维护市场秩序，促进公平竞争。政府要积极履行市场监管职责，依法打击以劣充好、蒙骗消费者、恶意降价、漫天要价等违法行为，以维护市场的公平性；（3）在继续教育市场内建立行业管理规范，借助中介组织进行行业规范和行业自律。对继续教育机构的质量保障问题、违规方的理赔问题、软硬件方面的核实问题、收费市场指导价和最高限价问题、监督措施等进行规范，规范继续教育市场准入原则。

　　3.增强行业竞争力、培育人力资本的平台

　　中国加入WTO后，继续教育市场逐渐对外开放，使得继续教育市场面临来自内外的调整。从外部来看，中国继续教育市场准入门槛低，利润丰厚，吸引了众多的海外进入者。先是智越公司打头阵进入中国市场，而后各大国际培训机构紧跟其后在中国寻找着自己的阵地。他们凭借先进的管理培训理念和技术，完善的培训与课程体系，优良的研发能力与服务精神迅速抢占市场，给国内继续教育市场带来了压力和挑战。从内部来看，中低层次的继续教育仍是其主流，教学质量良莠不齐，很多课程处于低水平复制阶段，大大小小的培训机构鱼龙混杂，缺少品牌辐射效应。从业人员专业化素质缺乏，行业内不注重对继续教育市场人才的培养和研究，受以往继续教育计划色彩较浓的影响，对从业人员素质要求较低，从而影响了我国继续教育市场的竞争力。

　　在转轨和对外开放的条件下，面对日趋激烈的继续教育市场竞争，增强行业竞争力，培养人力资本同样成为政府的一项重要职能。主要通过以下几方面实现：（1）构建布局合理、功能明晰的继续教育机构体系，鼓励高等院校、企事业单位、社会团体和其他民办机构发挥各自的资源优势，树立高质量、高水平、有特色的继续教育品牌形象，引导继续教育施教机构走上管理人员职业化、培训对象高层次、教师队伍专业化、课程设置科学化、业务范围规模化、运作方式市场化的道路；（2）培育继续教育管理人才和市场人才，提高对继续教育从业人员的素质要求，对从业人员的培训列入到继续教育的范畴中。通过课题支持等方式引导教育研究机构开展对继续教育领域的研究，尤其是继续教育市场理论；（3）发挥平台信息服务功能，及时、公开地向全社会提供继续教育市场的供给和需求信息。

　　总之，继续教育的产业属性和现实继续教育发展的客观要求是决定政府职能的前提和依据。由于继续教育准公共物品的特性，政府要在继续教育发展中起主导的作用。同时，在继续教育需求日渐旺盛、市场竞争日益激烈的现实下，政府要把主导的着眼点和落脚点放在为市场发展提供服务上，政府的职能是搭台，为平台上各市场主体提供良好的宏观环境。

　　【参考文献】

　　[1]靳希斌．继续教育创新与经济发展[J].继续教育，2004(7).

　　[2]马永斌，吴志勇．高校应对培训市场发展变化的思考[J].继续教育，2005(6).

　　[3]张云雷．论大学继续教育中的社会市场观[J].继续教育，2008(7).

　　[4]王启贤．市场经济体制与继续教育观念的转型[J].成人教育，2004(11