【摘要】目前老年教育正遭遇发展瓶颈，亟待转型升级。基于现状脉络，老年教育可从终身教育、社会支持服务、公共治理等理论源泉中探求未来发展的价值定位、路径依赖和策略工具。其中，“赋权 增能”目标定位强调老年教育发展要赋予老年人权利保障和能力提升、鼓励社会参与和学习为上，“支持服务”依赖路径强调构建包括学习需求跟踪、教育供给多元和技术服务保障等在内老年教育支持 服务体系，“公共治理”策略工具强调老年教育发展中要强化政府主体责任、运用市场机制、培育社会组织和推进社区老年教育，协同促进老年教育可持续性发展。

【关键词】老龄化；老年教育；赋权增能；支持服务；治理

【作者简介】程仙平（1981-），男，安徽安庆人，浙江省社区教育指导中心助理研究员，研究方向为老年教育与教育政策；赵文君（1977-），男，浙江宁波人，宁波社区大学助理研究员，研究方向为 社区教育与终身教育；郭耀邦（1953-），男，江西泰和人，浙江大学教育学院研究员，研究方向为成人教育。

【基金项目】2015年度杭州市哲学社会科学规划常规性立项课题“杭州社区老年教育治理研究：基于增权赋能视角”（编号：M15JC059），课题主持人：程仙平；2014年浙江哲学社会科学规划课题“终 身学习背景下‘两富’社会发展评价研究”（编号14SLFC03YB），主持人：唐龙尧。

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　　老龄化是当代社会普遍面临的现实问题，有效解决人口老龄化“一个战略性的有效途径和举措就是大力发展老年教育”[1]，老年教育理所当然成为了老龄化社会的民生问题。“老有所学，老有所教”是 全面建成小康社会的重要任务，推进老年教育公共服务成为了新常态下政府必然回应的责任。当前，老年学习需求“井喷式”增长，供给不足，老年教育“一票难求”，现有的老年教育资源难以满足老 龄群体的学习需求。短缺的现实与俱增的诉求，构成了需求侧的巨大张力，在造成老年人“学无所教”的同时，也折射出了供给侧的乏力。与此同时，我国初具雏形的老年教育体系发展举步维艰，教育 质量保障乏力、教育公平缺乏等问题日益凸显。实践证实，原有老年教育发展模式已经难以适合老年人的终身学习需求，老年教育亟待“转型升级”。

　　老年教育“转型升级”是老年教育主动适应终身教育和学习型社会的要求，是改变发展模式、提升发展动力的战略考量，主要遵循从以离退休老干部为主的精英型模式向以全体老年人为主的普惠型模式 转变，从以城市居民为主的城区型模式向满足城乡普通老年群体尤其是基层社区、农村老年人多样化个性化的终身学习需求联动型转变。具体而言，老年教育“转型”是老年教育发展模式新探索，是对 老年教育对象、工作内容以及发展目标的自觉式反思，重点是重新思考老年教育价值定位，以满足全社会老年人对更好更品质的老年教育的要求；老年教育“升级”是老年教育发展能力的提升，是老年 教育发展路径和推进策略的全新思考，重点解决当前老年教育供给不足的矛盾，以满足老年人对更多更公平的老年教育的要求。鉴于此，本研究秉承转型升级思维重新思考老年教育发展，基于现状考察 从终身教育、社会支持服务、公共治理等多学科理论中重新审视老年教育发展的价值定位、路径依赖和策略工具，推动老年教育转型升级、科学发展，以期形成当代老年教育发展理论基础和实证支持。

一、行动困境：老年教育发展的现状考察

　　当前，我国老龄化形势日益严峻，老龄人口不断攀升，老年教育遭遇到发展瓶颈，与“通过老年教育的杠杆联动作用促进老龄化问题解决”的目标甚远，制约老年教育发展的资源供给、政策保障、经费 投入、专业化发展等问题仍普遍存在。截止目前，我国老年教育公共服务体系尚健全。

　　（一）老年教育发展定位错乱

　　长期以来，我国老年教育发展的价值定位一直纠结活动参与抑或精神发展[2]。就发展阶段而言，不论是以老干部退休教育为主的初创起步阶段，还是以城区老年教育为主的加速发展阶段，我国老年教育发展定位均为精英式教育，造成老年教育覆盖面极低。教育目标简单定位为老年人活动参与，忽视了其深层次目标：促进老年人精神丰富与健康生存。发展理念和目标定位不清晰，制约着老年教育可持续性发展，导致老年教育公共服务体系难以建立，老年教育功能属性尚未展现。“教育是积极而充实的生活的重要基础”，积极老龄化理论强调“老年人能够按照自己的需要、愿望和能力参与社会”，老年教育要从“需要为基础”向“以权利为基础”转变，我们“不仅承认社会参与是老年人的天赋人权，更致力于把老年人社会参与的权利还给老年人”[2]。换言之，当代老年教育发展目标不能仅仅停留在满足老年人的兴趣、爱好、技能上，更需要向“参与、健康、保障”目标拓展落实。

　　（二）老年教育发展供给不足

　　现阶段，我国老年教育体系主要是以老年学校和老年大学为主，老年教育资源极为短缺，教育供给存在着以城市为中心、以老年干部为主体的倾向，忽略了对广大农村和弱势老年群体的必要关注。就经济发达省份浙江而言，2012年全省三级老年（大学）教育系统在校学员人数110.87万人，仅占同期老年人口的12.9%。据悉，未来10年内浙江省内60岁以上的老年人口将按照4.2%的速度增长，预计到2050年，全省老龄人口将达到543万，老龄化程度高达44.1%。倘若仅仅依靠现有老年教育体系，老年教育公平性、普惠性依旧是个梦想。与此同时，供给主体的制度支持不足，老年教育发展经费主要来源政府拨款，“杯水车薪”式财政投入很难产生质量优质、对象全员的教育效益。所以，供给不足一直是我国老年教育发展的诟病。

　　（三）老年教育发展对策滞后

　　老年教育作为政府公共服务重要内容，理应成为各级政府重点工作，多年以来，老年教育工作呈现出“拾遗补缺”态势，未能列入各级地方政府的事业发展规划中，缺乏必要经费投入机制和师资队伍保障机制等。源于历史和国情等实际情况，我国老年教育发展保障机制尚未健全，老年教育发展好与坏多数取决于政府领导重视程度，未能形成较为系统的老年教育管理政策体系，老年教育行政管理力量分散，管理机制不顺。

二、赋权增能：老年教育发展的目标定位

　　目标定位是老年教育“转型升级”第一要务，是转变老年教育发展模式的本质要求，即目标定位决定战略思路与工作方法。老年教育作为促进老龄群体继续社会化，提高老年人思想道德和科学文化素质为目的的教育活动，具有人的终生发展、社会公益和上层建筑三大社会属性[1]。教育是人权的基本保障，终身教育理论认为老年教育是普遍面向所有老年学习者的教育，是老年学习者学习权利保障重要体现与落实，老年教育不仅仅是少数人的教育享受，是每一个人“发现生命的意义、寻找内心平和，促其自我接纳和完善。”[3]20世纪80年代，西方发达国家重视强调老年教育中老年人的“赋权”（em-powerment）以及“解放”（emancipation）功能，基于老年人人权和学习权保障推进老年教育事业发展[4]。

　　同样，我国《老年人权益保障法》和《教育法》等政策法规中也明文强调老年人受教育的权利落实与保障。换言之，老年教育是一个提高老年人的生命质量和生活质量的过程，也是一个不断赋予老年人权利、提升发展能量的过程，即“赋权增能”。“赋权增能”源自英文“empowerment”，包括赋权和增能两个过程，是“使个体或群体形成或增强必要的能力，培育或提升个体或群体的主观能动性，进而具备并能够发挥其对他人、组织、社团或社会的影响力和控制力”[5]。老年教育是“激励并使人们有权利去获得他们的终身所需要的全部知识、价值、技能与理解，并在任何任务、情况和环境中有信心、有创造地愉快地应用它们”，即保障老年人的发展权，完成自我实现需求。赋权是要求老年教育发展旨在创设条件保障老年人的学习权利，既包括法律体系中明确老年人受教育权，也包括建立和完善权利运作的管理机制，以营造尊重老年教育权利的社会环境，增强老年人的教育权利意识和主体意识，保障老年教育权利的真正实现。增能是要求老年教育发展旨在立足学习增强老年人的生存生活以及社会参与的能力，即包括通过学习提升自我的学习收益，也包括通过学习贡献社会的学习效果，最终持续改善自身的生活质量。故此，老年教育是权利和权力的统一，是赋权与增能的统一。推进老年教育发展要立足老年教育的赋权增能思维，基于公平公正原则，丰富恰当的教育供给，保障每一位老年人学习权利，确保学习收益，提升老年人的生存发展能力、促进其社会参与和全面发展、提高其生活质量。故此，当下老年教育发展既要有“老有所学”之内涵，更要有“老有所乐”之品位。

　　（一）坚持公平普惠的价值追求

　　尊重每一位老年人的学习权是国际社会共同的价值观和发展趋势。当下，老年教育仍是“一票难求”，教育资源稀缺日益突出，社会公众对老年教育的公共需求与公共服务的供给能力、供给质量间矛盾突出。在供给不足的背景下，推进老年教育发展迫切需要定位于“基础性”需要、底线满足之上，提供“广覆盖、保基本、合标准、有质量”的多样化老年教育公共服务，满足每一个老年人的终身学习需求。坚持公平、普惠的发展追求乃是老年教育的公益性、公平性的集中体现。其一，坚持老年教育公共服务由精英型向普惠性转变，真正落实教育权利共享。其二，坚持基本保障老龄群体公平普遍享受基本教育公共服务，努力实现老年教育公共服务均等化。

　　（二）坚持社会参与的行动导向

　　终身学习文化强调学习者广泛参与社会的理念，老年人作为老龄化社会的重要成员，是知识与经验的载体，是发展成果的分享者和参与者，社会参与和能力提升是实现他们自身发展的根本途径。老年教育促进“老年人融入社会、融入时代、融入群体，提高生命质量，积极参与社会，发挥自己的睿智和才能，展现人生的价值和新的生命力”。这也是老年教育“赋权增能”目标定位必然要求。纵观发达国家解决老龄化问题的经验启示，鼓励老年人参与社会已成为老年教育的主流理念，诸如美日等社会十分注重引导老年人树立终身学习的态度，积极参与社会活动，重视老年人力资源的开发和利用，鼓励老年人再就业。概言之，鼓励老年人参与社会乃是推进老年教育发展的重要原则。当前，我们更应鼓励老年人积极参与社会活动，创设更多平台鼓励老年人分享人生经验、发挥余热参与服务社区建设的志愿活动，在参与的过程中实现自我价值的提升。

　　（三）坚持学习为上的服务理念

　　“学习为上”是终身教育的核心思想，它要求“注意个体与整体教育与学习的有机结合，提供并保障每一位个体不同阶段和不同层次的学习需求，满足个人整体与全面发展”[6]。作为终身教育重要组成，老年教育更应遵循“立足个体学习发展”服务理念，这就要求我们要以老龄群体为中心，以促进老年学习者实现美好人生为核心。故此，在制定老年教育政策、构建老年教育公共服务体系时要秉承学习至上理念，教学改革上要符合老龄群体生活行为习惯，立足老年人的身心特点调整教育教学方法，教育内容上要结合老年人实际需要，致力于服务老龄生活各个方面，助力实现老年人的自我价值。

三、支持服务：老年教育发展的路径依赖

　　路径依赖是老年教育“转型升级”中“升级”之道，是提升老年教育自身发展能力的根本要求，支持服务更是解决老年教育供给不足的重要立足点。老年教育作为满足老龄群体终身学习的载体，需要外部建立完善的支持服务体系突破困境。社会支持理论认为每一个体必然有涉及到学习、生活、健康等方面的社会支持，良好的社会支持将会给个体带来有利于其发展的社会资源，增强其自信心与归属感。

　　构建支持服务体系顺其自然成为推进老年教育发展的重要路径，满足老龄群体多元化学习需求适应老年化挑战，也成为了现代服务政府必须回应的责任。社会支持体系是一个复杂的多维系统，一般由其主体、客体、内容和手段等几个要素构成。老年教育支持服务体系是一个围绕老年学习者的终身学习需求，为他们提供一切关于学习的支持和服务，帮助其解决学习困难的方式和手段的整合体系。就过程因素而言，“一个相对完善的老年教育支持服务体系包括服务中心、服务形式、服务内容、服务人员、服务手段与服务保障等”[7]。构建支持服务体系，营造适合老年教育发展的外部环境，使得老年教育更加灵敏地接收外部服务信息，也能更及时有效传递服务需求，从而为老年人提供全方位、全过程的助学活动，真正保障老龄群体的受教育权，改善老年人的生活质量，更好地实践老年教育“赋权增能”之理念。就老年教育发展困境而言，推进老年教育发展的支持服务重点做好以下三个核心问题。

　　（一）构建老龄群体的学习需求跟踪机制

　　社会和老年人自身对老年教育的需求，是老年教育发展的根本动力[8]。需求是教育发展的起点，老龄群体的学习需求是开展老年教育活动的前提，更是构建老年教育支持服务体系的重要内容。可以肯定，随着老龄化程度不断加强，老龄群体学习需求将呈现多元化、个性化、深层次发展，为此建立完善老年学习需求跟踪机制，搜集老年群体学习需求与特征等，乃是构建支持服务体系，推进老年教育发展的第一要务。其一，全面把握区域老年人口发展动态与趋势，研判未来时间内老龄人口变化与学习需求基数。其二，认真研究区域内老龄群体的学习需求及变化趋势，全面系统形成老龄群体学习需求分析动态报告。

　　（二）构建老龄群体的教育供给多元机制

　　完备的老年教育支持服务体系关键在于有效、多元的教育供给，这也是当下老年教育发展最为棘手问题，也是扩大老年教育覆盖率基本要求。目前而言，可以重点做好以下三个方面：其一，积极建立“政府主导、市场自愿、社会志愿”老年教育供给机制，强化政府在推进老年教育中的职能责任，整合、优化老年教育资源，形成多元教育发展模式。其二，大力发展社区老年教育和老年远程教育，提升农村老年教育办学水平，完善老年教育管理运行机制。其三，积极有序引导社会力量办学，优化老年教育供给格局，带动老年教育产业整体发展。

　　（三）构建老龄群体的技术服务保障机制

　　提供充足、清晰和可信的学习服务是老年教育发展的必需内容，一个兼容各种层次、各类需求的学习服务保障是构建老年教育支持服务体系的优先选项。随着现代信息技术发展，信息技术在教育领域中得到深度运用，也为老年教育的学习服务保障构建创造条件。在推进老年教育发展过程中，要求我们积极运用现代技术深化老年教育发展，为老年学习者终身学习提供技术保障。为此，其一，积极构建老年教育公共服务资源共享平台，以资源深度共享创造老年教育学习环境的互联互通，探索在线与面授相结合的方式，建设更加开放、灵活方便、内容丰富的在线教育资源库。其二，探索以学分记录为核心的老年人终身学习数字化管理应用技术，构建老年教育的学分银行，实现老年人的“学、为、乐”有机融合。

四、公共治理：老年教育发展的工具选择

　　工具选择是老年教育“转型升级”的最终归宿，是转变其发展模式、提升其发展能力的行动路标，也是对老年教育发展对策乏力的积极呼应。在政府转变职能背景下，我国“教育领域因应做出积极的响应，及时变革教育治理模式，实现教育产品提供方式与教育管理方式的转变”[9]。兴起于政府公共职能领域，公共治理理论重在寻求政府、社会与市场三者间的合作互动，倡导“政府与社会之间的伙伴关系”，旨在“运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，调动各种公共的和私人的机构与政府共同提供公共产品与公共服务，最大限度地增进公共利益”[9]。作为治理理念的延伸，教育公共治理同样是“协调各教育相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，其目的是充分体现各主体的教育利益诉求，有效实现公共教育利益”[10]。

　　老年教育作为政府公共服务组成，唯有推进治理能力与水平，方可适应老龄群体日益高涨的学习需求。与此同时，老年教育发展的理念定位和路径依赖都要通过系列化措施予以落实与完成。在此背景下，以公共治理理论指导，探索推进老年教育发展新策略尤为必要。我们认为，老年教育公共治理顺应了新时代老年教育发展新需求，是公共治理的理论内涵和行动逻辑在老年教育领域中运用，致力于突破老年教育发展瓶颈、解决学习供需矛盾，扩大老年人学习空间、提升老年学习收益等问题。

　　（一）强化政府主体责任

　　在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程，在这期间，政府起着领导和引导的主导性功能[11]。老年教育的公益性和福利性以及具有准公共产品的属性，就决定了政府必然是发展老年教育的责任主体。我国《老年人权益保障法》也明确要求“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入”。

　　在老年教育转型升级下，政府主导需要明确政府在市场、社会组织间的作用，寻找积极的合作方式，强化政府责任。其一，建立健全政策法规。老年教育相关法律法规的缺失是导致老年教育发展乏力主因。至此，公共治理视域下老年教育发展更应注重老年教育法规建设，明确老年教育性质、地位和作用，强化政府责任，强化各级政府对老年教育的公共财政投入，监督评估老年教育质量。其二，坚持制度创新，完善老年教育管理运行机制。面对老年教育发展职责权限不到位的现状和问题，政府要坚持制度创新，制定相应激励政策鼓励社会各界参与老年教育事业，建立准入机制发挥民间组织和企事业单位的力量，共同推进老年教育发展。其三，制定落实发展规划，政府按照本地经济和社会发展的总体规划，将老年教育纳入到地方社会发展和教育发展规划，强化老年教育的督导评估工作，引导各地老年教育科学有序发展。

　　（二）探索运用市场机制

　　党中央明确“市场在资源配置中的基础性作用”，对包括老年教育在内的教育具有深刻的影响。运用市场竞争机制激发老年教育发展社会力量，乃是当代社会发展本质要求。同样公共治理视域下，引导社会、市场合法有序提供学习服务是解决老年教育服务供给与需求失衡的重要路径。

　　基于公共治理要义，可从以下几个方面探索运用市场竞争机制推动老年教育发展。

　　其一，鼓励社会资本参与老年教育发展。积极鼓励各类社会资本、个人参与老年教育事业发展，增加老年教育的供给主体，支持社会力量多形式、多渠道参与老年教育服务建设，形成“政府投资、银行融资、社会集资、个人投资”的多元化运作模式。

　　其二，探索推行老年教育政府购买。作为公共服务重要组成部分，老年教育借鉴引用政府购买服务理念符合公共治理要约精神。当下，推进老年教育发展可大力引入市场竞争机制，深化推进政府购买服务，通过招标，项目外包或管理，民间社团承接重点项目或重点任务等形式，推动老年终身学习服务社会化发展，优化老年教育服务格局。其三，强化市场效益意识。坚持服务至上的理念，以满足老龄群体终身学习为导向，主动回应老年人学习诉求，满足多样化、个性化学习需求。强化老年教育效益与质量，不断增强老年教育主体的生机与活力，提高老年教育的学习收益。

　　（三）培育老年社会组织

　　作为与政府、企业并列的第三部门，社会组织是协同参与社会治理、提供公共服务的主要承载者。近些年来，各级政府创新社会管理，积极鼓励培育社会组织健康发展，着力提升社会组织参与政府管理能力，社会组织发展环境得到极大改善。

　　公共治理视域下，通过政府与社会组织合作的方式供给老年教育公共产品，己成为推进老年教育发展的重要工具。其一，创设老年社会组织健康发展的外部环境，积极提供“政策有效、社会支持、民众欢迎”的社会组织发展支持环境尤为重要。其二，大力培育老年学习型社团。基于多样性、个性化、品质化老年人的学习需求，融入地域人文环境，引导、培育具有类似学习愿景的老年人社团，提升老年教育的发展动力，促进老年人群体的身心和谐，乃是老年教育发展的题中之义。

　　（四）推行社区老年教育

　　客观而言，我国老年教育发展薄弱环节在于基层社区居民教育参与度低。在此背景下，社区老年教育顺势而生。一般而言，社区老年教育以社区为特定场域，以老年人群为特定对象，所开展的教育、培训、交流和有组织的学习活动的总和，是社区和老年教育的有益结合。

　　社区老年教育是随着我国老年教育事业发展，尤其本世纪推进社区教育实验工作过程中出现的新事物。正因具有“面向基层、面向普通老年人以及灵活多样的教育内容和教育形式”特征，社区老年教育成为各级政府推进老年教育事业的路径之一。故此，其一，要建立广覆盖、普参与的教育网络。建立健全以省市开放大学或老年大学为引领、以县市区老年大学为骨干、以街镇、村居社区老年教育为基础的社会化、开放性、包容性的老年教育体系网络；其二，要坚持以城带乡、城乡联动、城乡一体的老年教育发展思路，大力扶持和发展适合农村特点、逐步满足农村老年人群需要的农村老年教育。其三，要整合社会资源，坚持开放共享。坚持政府主导，研究制定社区老年教育资源整合的保障机制和激励策略，以社区老年人需求为宗旨，加强家庭、学校、社会的社区老年教育共同体，完善社区服务体系建设。

　　概言之，面对来势汹汹的老龄社会，推进老年教育“转型升级”刻不容缓，我们唯有立足多学科理论实现发展视角的全面转换，从终身教育、社会支持服务、公共治理等理论中探求老年教育发展价值定位、路径依赖和策略工具，方可破解老年教育发展瓶颈，真正实现老年教育在老龄化社会功能价值。

【参考文献】

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　　[3]李洁。老年教育理论的反思与重构——基于西方现代老龄化理论视野[J].开放教育研究，2015（3）：113.

　　[4]DeniseTanner.StartingwithLives:SupportingOlderPeople’sStrategiesandWaysofCoping[J].JournalofSocialWork，2007（1）。

　　[5]高志敏。阐释《建设学习型城市北京宣言》的第一承诺——“EmpoweringIndividualsandPromotingSocialCohesion”的意涵和践履[J].现代远程教育研究，2014（3）：12.

　　[6]朱晓华。美国老年教育实施状况探析[D].长春：东北师范大学，2012.

　　[7]罗彤彤，乐传永。论老年教育支持服务体系的构建——基于社会支持理论[J].中国成人教育，2015（2）：68.

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　　[9]姜美玲。教育公共治理：内涵、特征与模式[J].全球教育展望，2009（5）：40-41.

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　　[11]许耀桐，刘祺。当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014（1）：10-14.