发展权：农民工培训政策的价值基础

【内容提要】发展权具有深厚的价值意蕴，融合了权利本位、以人为本、自由选择、机会平等的价值理念。以发展权作为农民工培训政策的价值基础，符合价值位序排列的优先规则，具有必要性和可行性。在发展权的价值导向下，农民工培训政策的现实诉求主要是加快人力资源开发，实施农民工职级评定制度；开展能力本位教育，打造农民工的职业能力；整合培训资源，确保农民工拥有更多的培训机会；实施“补偿教育”，保障农民工享有机会平等的权利。

　　【关 键 词】农民工/发展权/培训政策/价值基础

　　【作者简介】陈洪连，青岛大学法学院；李慧玲，山东财政学院继续教育学院

　　[分类号]D5　[文献标识码]A　[文章编号]1005-6505(2012)01-0147-05

　　农民工培训政策的价值基础是政府和公众对其进行评价、判断、选择的依据和出发点，是制定农民工培训政策的思想基础和前提条件，是执行农民工培训政策的灵魂和标尺，具有基础性、统摄性、深层次性的决定和导向作用。伴随温饱型社会向全面小康型社会的转型，当代农民工的价值诉求正逐步超越简单而初级的生存层面，上升到诸如追求政治地位、寻求群体认同、谋求社会福利等复杂而高级的发展层面，因而当代中国农民工培训政策的价值基础也应当实现从生存权到发展权的逻辑嬗变。以发展权作为农民工培训政策的价值基础，实现由工具理性向价值理性的转变，由生存理性向发展理性的跃升，由“他赋”权利向“自赋”权利的转化，契合科学发展观的内在要求，体现了对农民工“人权”的尊重和保障。

一、发展权的内涵及其价值意蕴

　　(一)发展权与农民工发展权的内涵

　　发展权是个体和集体基于持续而全面的发展需要而获取的发展机会均等和发展利益共享的权利。1948年的《世界人权宣言》第22条规定：每个人作为社会的一员有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。1986年联合国大会通过的《发展权利宣言》指出：国家有权利和义务制定发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益。

　　发展权不仅是一项个人人权，还是一项集体人权。人是发展权的积极参与者和受益者，“‘人’有单数和复数，所以发展权所讲的‘发展’，既包括个人的发展，也包括集体的发展”①。“农民工作为个体，享有发展权，农民工作为集体，也享有发展权。”②农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工发展权意味着农民工这样一个特殊的社会群体与其他任何阶层、群体一样有生存的权利，也有生活得更好的权利，在城镇就业、生活、政治参与、社会保障、文化教育等方面享有机会均等和发展利益共享的权利。作为公民发展权、经济发展权、政治发展权、社会发展权和文化发展权的综合权利，农民工发展权具体表现为农民工政治参与渠道的畅通、收入来源的增多、就业区位的拓展、政治地位的提高、生存空间的扩大、职业转移的自由、道德素质的完善、文化生活的丰富等。

　　(二)农民工发展权的价值意蕴

　　权利本位是农民工发展权首要的价值取向。权利本位意指所有社会成员皆是权利主体，不因性别、种族、语言、宗教信仰等特殊情况而被剥夺权利主体的资格，或在基本权利的分配上受歧视。该价值取向要求政府在制定农民工培训政策时，充分创造有利于农民工发展的经济、政治、文化等条件，在权利框架下实现农民工的价值与尊严。然而，从目前的情况看，无论是在政策条件的享有上，还是在现实利益的分配上，具有农业户口却身在城市从事非农业工作的农民工基本上处于“权利贫困”的状态，这与城市主导群体在政策法规和社会意识层面对农民工的社会排斥息息相关。为消除农民工的“权利贫困”现象，必须将对农民工的“赋权”、“保权”放在首位，从法律、政策层面赋予农民工各项生存和发展权利，全方位保障农民工的劳动就业权利、生命健康权利、政治经济权利、文化教育权利和社会发展权利，否则农民工发展权的其他价值诉求将成为无源之水、无本之木。

　　以人为本是农民工发展权根本的价值属性。“所谓以人为本，是指以人的价值、人格尊严和基本人权的实现为内核的基本精神。其核心在于尊重和保障人权，所以，‘以人为本’实质是‘以人权为本’。”③“发展要以人为本，其关键在于解放人、发展人，包括尊重人的劳动、尊重人的权利、尊重人的创造。”④以人为本的发展权是对人的解放和自由的追求，是社会文明进步的标志，也是人本价值意识提高的反映。以人为本的价值属性充分肯定了农民工的尊严和人性，对政府和社会提出了关心农民工生存状况的基本要求，对农民工渗透着浓厚的人文关怀和价值呵护。以人为本，以农民工为本，倡导农民工从农村走向城市，从土地走向市场，实现身份的转变和地位的跃迁，从根本上转变价值观念、生活态度、生产方式，彻底改变过去曾经笼罩在其身上的权利缺失状况，进而拥有更加真实、广泛的人权。

　　自由选择是农民工发展权重要的价值关切。正如联合国独立人权专家阿马蒂亚·森所讲：“实现人的自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段。”⑤发展除了必须提供食物、住房、卫生保健和安全保护等基本生活必需品外，还必须提供就业机会、教育条件，对文化和人的自尊给予更多的关注，扩大个人在经济和社会方面选择的范围。因此，作为基本人权的发展权应当使每个农民工在个性、精神、道德和其他方面的独立获得最充分和最自由的发展。一方面，农民工发展权在很大程度上带有自由权的色彩，要求政府履行积极义务，消除限制农民工发展的制度障碍和政策藩篱，同时提供必要的协助和服务以满足农民工自我发展的需求，拓展农民工发展的空间。另一方面，农民工发展权期待政府和社会同时履行消极的不干预义务，保障农民工的选择自由权，即是否参加农民工培训、参加何种类型的培训，是农民工个体“自由”、“自愿”的选择，不应受到过多的干涉和限制。

　　机会平等是农民工发展权核心的价值追求。20世纪80年代以来，发展权作为一项人之为人所平等享有的权利逐渐得到确认。“发展机会均等，既是国家的权利，也是国家内个人的权利”，这一观点已得到国际社会的普遍认可。⑥“作为发展主体的人无论生活在城市还是乡村，无论生活在哪个区域都应有平等的发展机会。”⑦农民工作为有中国特色社会主义事业的劳动者，不论在何时何地，其发展权利都应当给予平等的尊重和承认。概言之，农民工发展权所倡导的机会平等涵盖三个层面，即农民工在起点上参与发展的机会均等；在程序上拥有实现自身发展的行为自由，平等地参与政治、经济、社会、文化生活；在结果上公平分享发展成果。发展权要求发展机会面前人人平等，要求政府和社会为农民工提供平等的生存、发展和享受机会，使机会平等的曙光普照每一位农民工，机会平等的精神贯穿于农民工求职创业的全过程。

二、以发展权为农民工培训政策价值基础的逻辑证成

　　(一)以发展权为价值基础的优先性

　　传统农民工培训政策的价值基础主要是公平、效率、自由等，即农民工不分户籍、城市、工种，在参加培训方面机会平等；注重农民工培训的效率，力争对改善农民工的生存状况具有立竿见影的效果；强调农民工可以自由自愿地参加培训活动，具有多样化的选择自由，以获得一技之长，增强谋生创业的本领。但是，这些价值目标之间还存在一些冲突，如机会公平的价值诉求在某种程度上会影响效率的实现，而追求自由的价值有可能影响公平价值的实现，对效率的追求或多或少地影响到公平和自由的价值。当这些价值发生冲突、需要进行价值优位排序时，需要确立一个更具有统摄力、更为根本的、更为上位的价值作为判断的依据，这个价值就是元价值。之所以确立这样一个元价值，原因在于公平、效率、自由等价值无法体现农民工培训政策的终极目标。

　　农民工培训政策的最终目的是满足每个农民工发展的需求，保障其发展权的实现，使他们更有尊严地生活。因而，能够超越公平、效率、自由的元价值非“发展权”莫属。换言之，不管农民工培训政策是坚持公平的价值取向，还是遵循效率的伦理原则，抑或是追求自由的道德原则，乃至三者兼顾，都要服从于更高的价值目标，即保障农民工发展权的实现。这既是农民工培训政策建构和设计的出发点和归宿，也是坚持以人为本、落实科学发展观的题中应有之义。

　　(二)以发展权为价值基础的必要性

　　其一，为增强社会发展动力、实现社会的可持续发展，农民工培训政策需要以发展权作为价值基础。可持续发展观的提出，是人类发展观日益走向理性和成熟的标志。“发展观与发展权虽是两个概念，但又有着密切的联系，因为二者都是以‘发展’这个概念为依托的。”⑧发展观是人们对于经济和社会发展的总体看法和根本观点。而发展权指的是国家和个人发展的权利，是一项基本的人权。落实可持续发展观，促进社会和谐稳定，必须建立在实现人的发展权基础之上。

　　20世纪90年代以来，伴随着全球范围内“可持续发展”理念的提出，人们开始对现有的发展模式、生活方式进行反省，其实质就是强调“内在发展、科学发展”，即“发展越来越被看成是一种唤醒的过程，一个激发社会大多数成员创造性力量的过程，一个释放社会大多数成员个体作用的过程”⑨。对农民工发展权的尊重和保障恰恰是一种唤醒，是对农民工创造力的一种解放。农民工是我国改革开放和社会主义现代化建设的主体，其创造力的解放必将推动社会可持续发展，有利于社会和谐与稳定。因此，以发展权作为农民工培训政策的价值基础，是激发农民工创造力，进而促进社会可持续发展的应然选择。

　　其二，为促进农民工全面发展，提高其适应现代生活的能力，农民工培训政策需要以发展权作为价值基础。人们日益认识到，发展权的实现既有赖于主体自觉、自主的社会实践活动，又离不开正确价值观指引下的政策保障、调节和干预。

　　以发展权统摄农民工培训政策，可以为实现农民工全面发展、培育农民工现代性提供方向性的指引。“现代性的获得和提高是多方面的，主要包括把人的主体性、创造性和自身所蕴涵的能力从现实的自然力的、社会关系的束缚中解放出来，使个体获得独立的人格，能自由地发挥自身的全部才能和力量，成为一个全面发展的人。”⑩

　　以发展权的理念统摄农民工培训政策，目的在于通过开展积极有效的培训活动，促使农民工熟悉现代化的经营理念，掌握现代化的新知识、新技术，适应现代生活；密切接触现代化的生产方式，养成先进的生活态度和生活方式；摆脱传统与现实的双重束缚，增强融入城市社会的能力，实现由疏远城市到亲近城市的心态转变；改变小富即安、求稳怕变、患得患失、平均主义的小农意识，形成锐意进取、不断创新、志在必得、讲求效率的价值观念。惟其如此，农民工的现代性才能得到真正培育和有效发展。

　　(三)以发展权为价值基础的可行性

　　首先，市场经济的发展、工业文明的推进、产业结构的优化，为实现农民工的全面发展创造了完备的客观经济条件。市场的扩大和交往的普遍性为农民工的全面发展提供了可能性；大工业的发展使农民工从事自由活动的时间增多，农民工提高职业技能、拓展法律知识、加强道德修养等培训活动具备了时间保障；新兴产业、朝阳产业不断出现，社会内部的分工发生革命，劳动变换和流动加速，为农民工参加培训、及时充电提供了充分的市场空间和选择方向。

　　其次，国家“尊重和保障人权”宪法原则的确立，为保障农民工发展权提供了宪法依据。2004年3月，我国首次将“国家尊重和保障人权”正式写入了宪法修正案的第二十四条，使尊重和保障人权成为国家的理念和价值。发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；关注人的价值、权益和自由，提高人的生活质量、发展潜能和幸福指数；注重社会公平，保护弱势群体的利益等，将成为我国“尊重和保障人权”宪法原则所确证的基本理念。

　　第三，党和政府颁布一系列促进农民工培训的政策和行动计划，为农民工发展权提供了政策和制度保障。党的中七大强调要“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，开创了我国人权事业的新局面。2009年国务院发布《国家人权行动计划(2009-2010年)》，要求切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置。2010年1月，国务院办公厅又颁发了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，这表明了党和政府维护农民工发展权的坚强决心。

　　第四，服务型政府“全心全意为人民服务”的理念为实现农民工发展权提供了政治保证。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”(11)“服务是服务型政府的本质。”(12)在提倡“以人为本”和“社会协调发展”的今天，政府致力于为农民工提供更加公平的培训机会和充足的培训资源，其行为和角色越来越呈现出“服务为本”的特征，较好地满足了农民工渴望参加培训的需求，这为农民工发展权的实现提供了强有力的支持。

三、以发展权为农民工培训政策价值基础的现实诉求

　　(一)积极开发农民工人力资源，实施农民工职级评定制度

　　农民工人力资源开发是指对农民工采取教育、培训、调配、使用和管理等有效方式，塑造和发掘其内在素质和潜能，不断提高其对社会贡献能力的过程。目前，我国农民工人力资源面临整体受教育程度不高、专业技术经验缺乏等问题。2006年我国农村劳动力中接受过短期职业培训的比例占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。(13)农民工职业素养和技能水平偏低制约着他们收入水平的提高和自我潜能的开发。有调查表明，农民工的收入与自身的人力资本成正比。具有高中文化的农民工与小学和小学以下程度的进城农民工相比，平均收入高9%；拥有专门技术的农民工的收入比没有技术的高16.5%；而受过技术培训的农民工比没有受过培训的收入高7.5%。(14)

　　针对农民工素质相对低下的状况，政府应专门制定农民工培训计划，做好劳动力市场需求预测，动态地调整培训方向。根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程。在开展培训时，注意区分农民工层次，对文化水平低、缺乏专业技能的农民工，强化实用技术培训；对具有一定文化水平的农民工，实行深度培训，使其掌握一定的专业知识和专业技能。另外，根据农民工分散性、流动性、季节性强的特点，灵活采取课上授课和课下自学相结合、长期培训和短期培训相结合的措施，分阶段教学，提高农民工就业率，增强农民工培训的效果和质量。

　　政府应实施农民工职位评级制度，推动农民工自觉参加技能培训，提高技术水准。实施农民工职级评定制度，可由政府部门和企业联合对技术型农民工给予培训评级，做好岗前培训、职位培训、“持级”上岗等工作，企业以“职级”为指导给予相关待遇，满足农民工不断晋升的愿望。对已参与“评级”的农民工实行异地备案制度，家乡和务工地同时进行备案，以供企业查证。对已达到相关“职级”的农民工，在一定条件下使其享受务工所在地社会保障体系，并在一定条件下允许其拥有当地城市户口。

　　(二)开展能力本位教育，着重打造农民工的职业能力

　　能力本位教育(Competency Based Education，简称CBE)，是以从事某一具体职业所必须具备的能力为出发点来确定培养目标，设计教学内容、方法和过程，评估教学效果的一种教学思想与实践模式。它以全面分析职业角色活动为出发点，以提供产业界和社会对培训对象履行岗位职责所需要的能力为基本原则，强调学员在学习过程中的主导地位，核心是如何使学员具备从事某一职业所必需的实际能力。

　　在能力本位教育观的启发下，开展农民工培训应着眼于培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民工，提高农民工的市场竞争能力、创业致富能力、自主发展能力、创新开拓能力。据2005年50个阳光工程跟踪联系县的统计，接受阳光工程培训转移就业的农民月均收入800多元，比在家务农的农民收入高约400元，比未受训农民工高出约200元，阳光工程直接纯收益达57.6亿元。(15)不难看出，实施农民工职业能力培训政策成效较为显著。为增强农民工职业发展能力，农民工培训应以提升职业能力为基础，并将其作为培养目标和培训评价的标准。其基本方案是通过职业分析确定农民工的综合能力指标，分门别类地列出农民工的专项能力。然后，对农民工培训课程进行模块化设计，即不再以具体学科作为课程设置的标准，而是依照农民工的实用工作模块来设置模块课程，以满足农民工个别化的培训需求。

　　为鼓励农民工积极参加职业能力培训活动，可对参加培训考试合格的农民工授予相应的职业资格证书。具体做法是成立全国农民工职业资格委员会，下辖农民工培训委员会、农民工培训考试中心、农民工培训企业委员会等机构。全国农民工职业资格委员会员负责建立完善的农民工职业资格证书体系，承担证书质量保证的全部责任。其下辖的农民工培训委员会负责制定农民工培训规划，明确各项职业资格标准，监督农民工培训质量。农民工培训考试中心负责组织职业资格考试，对于考试合格的农民工颁发职业资格证书，并接受农民工培训委员会的监督和检查。农民工培训企业委员会根据农民工的现实需要和企业用工需要，负责组织具体的农民工培训活动。

　　(三)整合培训资源，确保农民工拥有更多的培训机会

　　为保证农民工培训活动的顺利开展，需要整合政府、企业、非政府组织等多方力量。目前，农民工培训活动一定程度上还存在培训资源整合不力、农民工参训机会有限和培训需求得不到有效满足的问题。据国家统计局的资料显示，在掌握一定的专业技能、接受过技能培训的农民工群体中，通过政府组织参加培训的农民工占10.7%，企业组织培训的农民工占30%，自己主动去参加培训的农民工占59.3%。(16)总体来看，政府对农民工职业培训的投入仍较小，对于解决大量农民工就业服务和培训可谓杯水车薪。这导致了职业培训的现实供给与实际需求之间存在巨大差距。

　　从行政管理的视角来看，农民工培训涉及多个行业和部门，需要以“参与、互动、合作、服务”为理念，指导行业、部门之间加强协商与合作，克服农民工培训各自为政、一盘散沙，政出多门、多头管理，盲目推进、运行无序等现象。首先，农业、教育、人力资源与社会保障等各归口管理部门应按照合理布局、盘活存量、促进发展的原则，整合现有的培训资源，合并类似的培训项目，制定统一的培训计划，扩大农民工培训规模，降低农民工培训成本。其次，构建校企联动机制，共同承担农民工培训与实习的任务。在政府的统筹规划下，高等学校、职业院校、培训学校和企业联合培训农民工，政府将培训经费直接补贴给相关学校，并对培训效果好的院校加大扶持力度，创建培训示范基地，形成品牌效应。企业根据市场需求和企业发展，主动和相关院校协商培训项目、培训方式、培训时间、培训人数等具体事务。第三，吸引社区组织、非政府组织关注和支持农民工培训工作，发挥其在信息咨询、培训评估、培训宣传等方面的作用。社区组织、非政府组织在提供农民工培训咨询、中介服务以及职业需求信息，推介农民工创业成功典范，营造关心和善待农民工培训舆论氛围等方面具有拾遗补缺、弥补政府失灵和市场失灵的功能。

　　(四)实施“补偿教育”，保障农民工享有机会平等的权利

　　对农民工进行“补偿教育”，保障其平等地参加和接受培训，是实现农民工发展权的基本保障。农民工要想拥有在城市拓展生存发展空间的机会，有赖于平等地享有接受“补偿教育”的权利。所谓农民工“补偿教育”，是指为农民工提供可选择的、补充的教育计划，通过就地开办培训班、知识讲座等方式，对农民工进行学历、专业技能、法律常识、公共道德等方面的教育。

　　将“补偿教育”纳入农民工培训政策的视野，有利于开发农民工智力资源，促进社会生产力和地区经济的发展。世界银行的一项研究表明，一个地区的劳动者接受教育的时间每增加一年，其GDP就会增加9%。教育时间增加一年，农民到工业部门工作的机会就能增加1.5%—3.2%。

　　为保障农民工平等地享有接受“补偿教育”的权利，中央政府应当首先从国家政策和制度层面给予农民工国民待遇，地方政府应当给予农民工市民待遇，取消对农民工的“制度性排斥”，这是实施补偿教育的先决条件。其次，将农民工“补偿教育”纳入国民教育系统，形成政府主导，官民并举，输出地与输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训相结合的多层次的技能培训体系。第三，通过发展针对农民工的成人教育来进行教育“补偿”，包括高中阶段的职业教育，并把职业教育与上岗证书结合起来，重点加强与权益有关的政策和法规培训、与其工作有关的安全生产培训以及专门的技术培训。第四，大力推进公民教育，在市场的有限介入下，充分吸纳民间资本和民间力量共同参与和支持农民工“补偿教育”。

　　综上所述，无论在农民工培训政策精神实质的确证上，还是在农民工培训政策的具体设计、执行及监管上，确定以发展权为价值基础，把发展权作为统摄其他价值的元价值，既是保障农民工切身利益的必然要求，也是建设创新型国家、构建和谐社会的必然选择。

　　注释：

　　①⑧周明海《科学发展观对发展权的借鉴、超越与发展》，载于《探索》2009年第3期。

　　②杨红朝《生存权和发展权视角下农民工权利保护机制探究》，载于《学术探索》2010年第2期。

　　③李龙《和谐社会中的重大法律问题研究》，载于中国社会科学出版社2008年版第21页。

　　④王作峰《以科学发展观维护农民工权益》，载于《徐州师范大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期。

　　⑤[印]阿马蒂亚·森《以自由看待发展》，载于中国人民大学出版社2002年版第1页。

　　⑥许崇德、张正钊《人权思想与人权立法》，载于中国人民大学出版社1992年版第272页。

　　⑦罗艳华《试论科学发展观对实现发展权的重要意义》，载于《思想理论教育导刊》2006年第3期。

　　⑨石中英《知识转型与教育改革》，载于教育科学出版社2001年版第79页。

　　⑩李广贤《人的全面发展与农民工现代性的提高》，载于《经济与社会发展》2005年第1期。

　　(11)刘熙瑞《服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载于《中国行政管理》2002年第7期。

　　(12)石国亮《服务型政府》，载于研究出版社2008年版第12页。

　　(13)由建勋、陈留彬《农民工培训的现实困境及对策》，载于《职业技术教育》2010年第22期。

　　(14)谢长青、李晓燕《提高务工农民人力资本的对策分析》，载于《农机化研究》2005年第2期。

　　(15)唐可、秦凤艳《我国农民工职业培训的政策支持与实施效能》，载于《现代远程教育研究》2010年第2期。

　　(16)《保障农民工利益，各界寻觅善治之策》，参见2006年3月19日《新华每日电讯》。